KE 3/2010, s. 36 Elintarvikevalvonta muuttuu riskiperusteisemmaksi

Hallitus on sitoutunut vähentämään turhaa byrokratiaa neljänneksellä vuoden 2006 tasosta vuoteen 2012 mennessä. Elintarviketurvallisuudessa suurin taakka liittyy elintarvikehuoneistojen hyväksymismenettelyyn ja omavalvonnan kirjanpitovelvollisuuksiin.

Jälkimmäinen perustuu pitkälti EU-vaatimukseen, mutta elintarvikehuoneistojen ennakkohyväksyntä on suurelta osin kansallinen vaatimus ja kumottavissa. Myös omavalvontasuunnitelman hyväksymispakko voidaan kumota, sillä se on lisäksi ristiriidassa HACCP:n kansainvälisesti sovittujen periaatteiden kanssa.

Maa- ja metsätalousministeriössä on valmisteltu elintarvikelain muutosta, jonka myötä elintarvikehuoneistojen ja niiden omavalvontasuunnitelmien ennakkohyväksynnästä luovuttaisiin mahdollisimman pitkälle. Elintarvikevalvonta painottuisi jatkossa kohteiden jälkivalvontaan, jonka arvellaan vähentävän kuluttajien terveyteen kohdistuvia riskejä nykyvalvontaa tehokkaammin.

Elintarvikeketjun hygieniavaatimukset jäisivät ennalleen. Toimijoita velvoitettaisiin julkistamaan valvontakäyntien tulokset asiakkaille.
Lakimuutosehdotus on lausunnolla toukokuussa. Se on tarkoitus viedä eduskuntaan syksyllä 2010 ja saada voimaan mahdollisimman pian hyväksymisen jälkeen.

Ennakkohyväksyntävaatimus vain korkeariskisille laitoksille

Jatkossa ennakkohyväksyntävaatimus koskisi vain sellaisia toimijoita, joiden toiminnasta voi syntyä kansanterveyttä uhkaavaa vaaraa. Korkeariskistä toimintaa edustavat tuotantolaitokset, jotka ennen vähittäismyyntiä käsittelevät eläimistä saatavia elintarvikkeita. Jos näiden toiminta ei ole paikallista ja pienimuotoista, ne on EU:n yleisen elintarvikehuoneistoasetuksen 852/2004 mukaan hyväksyttävä ennen toiminnan aloittamista.

Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella on tarkoitus määritellä tarkemmin ne toiminnan laajuutta kuvaavat rajat, joiden mukaan elintarvikehuoneistolta tai alkutuotantopaikalta ei edellytettäisi ennakkohyväksyntää. Asetuksen mukaan einestehtaat ja keskuskeittiöt sisällytettäisiin ennakkohyväksynnän piiriin, vaikka EU-lainsäädäntö ei tätä edellytäkään.

Vähittäismyyntiä harjoittavien elintarvikehuoneistojen osalta suoraviivaisin ehdotus on luopua ennakkohyväksynnästä kokonaan. Vaihtoehtoisesti vaatimus jäisi voimaan vain korkeariskiselle toiminnalle, eli yli 200 asiakaspaikan ravintoloille tai pakkaamattomia, helposti pilaantuvia elintarvikkeita käsitteleville ruokakaupoille, joiden myyntipinta-ala ylittää 1000 neliömetriä. Torikojut, myyntivaunut, esipakattujen elintarvikkeiden jakeluautot ja ravitsemusliikkeet olisivat vain ilmoitusvelvollisia.

Elintarvikekuljetuksista vain pakkaamattomien eläimistä saatavien elintarvikkeiden kuljetusvälineet (mm. maidonkeräilyautot ja ruhojen kuljetusta harjoittavat autot) jäisivät ennakkohyväksynnän piiriin. Nämä voitaisiin hyväksyä nykykäytännön mukaisesti osana laitoshyväksyntää.

Hyvät käytännöt elintarviketurvallisuuden perusta

Elintarvikeprosessien turvallisuus nojaa elintarvikehygienian hyviin käytäntöihin, joita on kuvattu muun muassa lainsäädännössä, Elintarviketurvallisuusviraston soveltamisohjeissa, kansainvälisissä laatustandardeissa ja toimialojen omissa hygieniaoppaissa.

Soveltuvin osin hygieniavaatimukset sisällytetään osaksi elintarvikeprosessien tukijärjestelmää, missä niiden toteutumista tulee tarvittavin osin seurata omavalvonnalla. Jos kyseessä on vähäriskinen tuotantoprosessi, omavalvonnan velvoitteet voi elintarvikevalvonnan puolesta jäädä vaatimattomiksi ja keskittyä toiminnassa tapahtuneiden poikkeamatilanteiden kuvaamiseen myöhempää analyysiä varten. Mikäli toimialan riskinhallinta on riittävällä tarkkuudella kuvattu viranomaisten arvioimassa hyvän käytännön ohjeessa, tämä asiakirja on usein riittävä kuvaus kohteen omavalvonnasta.

Miten lainmuutos vaikuttaa käytännössä?

Ne elintarvikehuoneistot, jotka muuttuisivat pelkästään ilmoitusvelvollisiksi, hyötyvät ennakkohyväksynnästä taloudellisesti. Hyöty kohdistuu lainmuutoksen voimaantulon jälkeen perustettaviin tai muutettaviin elintarvikehuoneistoihin, koska lupabyrokratia kevenee tuntuvasti. Ruotsissa arvioitiin vastaavanlaisen lakimuutoksen vuonna 2008 säästäneen elintarvikeyrityksille vuosittain 70 miljoonaa kruunua (7 miljoonaa euroa). Suomen elintarvikesektorin hyödyksi on arvioitu noin kolme miljoonaa euroa vuodessa.

Kun elintarvikehuoneistojen valvonta painottuu jälkivalvontaan, paikallisen elintarvikevalvonnan on muutettava toimintansa muotoja vastaavasti. Hyväksymishakemusten käsittelystä ja omavalvontasuunnitelmien kehittämiseltä vapautuvat resurssit tulee siirtää kenttätyöskentelyyn, jossa lakimuutos edellyttää useampia ja tehokkaampia valvontakäyntejä. Työskentelyn mallia voidaan ottaa esimerkiksi Helsingin elintarvikevalvonnasta, jossa korjausmääräysten toteutumista varmennetaan nopealla uusintakäynnillä. Jos valvontakäynnin tulos on julkistettava asiakkaille, kuten lakimuutoksessa ehdotetaan, on pikainen korjauksen todentava tarkistuskäynti myös toimijan etu.

Valvontatietojen julkistaminen on Tanskasta saatujen kokemusten pohjalta vahvistanut elintarvikevalvontaa huomattavasti ja parantanut valvontaviranomaisten ammattiylpeyttä. Toiminnan julkisuus on lisännyt myös kuluttajien luottamusta elintarvikevalvontaan. Elintarvikealan toimijat näkevät järjestelmän mahdollisuutena erottua kilpailijoistaan. Järjestelmän julkisuus asettaa toki paineita viranomaistoimenpiteiden yhdenmukaisuudelle ja vertailukelpoisuudelle, mutta näitä voidaan lieventää yksityiskohtaisemmalla ohjeistuksella sekä sähköisten arviointimallien lisäämisellä.

Omavalvontasuunnitelmien hyväksymisestä luopumisen taloudellisia vaikutuksia on vaikea arvioida. Luopuminen merkitsee toiminnan aloituskynnyksen madaltumista, mutta kunnalliset elintarvikeviranomaiset eivät enää osallistuisi omavalvontasuunnitelmien kehittämiseen nykyisessä laajuudessa. Ellei tarjolla ole riittävän hyviä toimialan malleja, yrittäjä voi joutua turvautumaan ulkopuolisen konsultin apuun saadakseen aikaan tarpeeksi laajan ja mahdolliset riskit kattavan omavalvontajärjestelmän.

Kunnallisella elintarvikevalvonnalla näytön paikka

Kunnallisella elintarvikevalvonnalla on edessä näytön paikka. Kun lainsäädännön vaatimukset kytketään toiminnan riskeihin, valvontaviranomaiset eivät voi vaatia tiukemman kaavan mukaista omavalvontaa kaikilta toimijoilta. Suurimmassa osassa elintarvikehuoneistoja tukijärjestelmässä kuvatut hygieniakäytännöt sekä näiden toteuttamisessa havaittujen poikkeamatilanteiden kuvaaminen muodostavat omavalvonnan ytimen.

Jos omavalvonnan on tästä perustasosta laajennuttava, se tapahtuu ensisijaisesti toimijan tai hänen asiakkaidensa aloitteesta. Valvontaviranomaisten vaatimuksesta lisätyt omavalvontaosiot ovat toistuvasti osoittautuneet kuolleiksi pykäliksi, joiden toteuttaminen ontuu, koska niiden tarkoitus aukeaa harvoin elintarvikealan toimijalle.

Eri toimialojen hyvien käytännön oppaita on valmistunut Suomessa vasta kourallinen, eikä niitä ole päivitetty. Määrä on liian pieni, jotta ne voisivat muodostaa omavalvonta- ja hygieniaohjeistuksen selkärangan. Ilman sopivia oppaita toimijat joutuvat keksimään toimintansa riskinhallinnan itse. Näin he ovat haavoittuvaisia paremmin koulutetun elintarvikevalvonnan edessä. Myös paikallinen elintarvikevalvonta hyötyisi useammasta Eviran arvioimasta hyvän käytännön oppaasta, sillä ne tarjoavat helposti sovellettavan mallin valvontakohteiden vaatimustasosta.

Sebastian Hielm
eläinlääkintöylitarkastaja, ELT
Elintarviketurvallisuusyksikkö
Maa- ja metsätalousministeriö

**********************************************************

Nykylainsäädännön kipupisteet

Suomen kaikkia elintarvikehuoneistoja koskeva ennakkohyväksyntävaatimus on EU-alueen tiukimpia. Vaatimus ei huomioi eri elintarvikehuoneistojen toiminnoissa syntyvien terveysriskien eroja. Vähäriskiset toimijat joutuvat turhaan tiukan ennakkovalvonnan piiriin niiden toimijoiden kanssa, joiden harjoittama toiminta tiedetään korkeariskiseksi.

Vähäriskiset toimijat ovat usein pieniä tai keskisuuria yrityksiä, joiden mahdollisuudet monimutkaisiin elintarvikeprosessien riskinhallintaratkaisuihin ovat rajoitetut, etenkin toiminnan alkaessa. Vähäriskiset elintarvikealan toimijat hyötyvätkin paremmin sellaisesta elintarvikevalvonnasta, jossa he toiminnan alettua omaksuvat valvonnan tarjoamia käytännöllisiä riskinhallintaratkaisuja.

Nykyinen ennakkohyväksyntään painottuva elintarvikevalvonta kuluttaa kohtuuttomasti myös valvonnan liian pieniksi tiedettyjä resursseja. Koska kunnallisten valvontaresurssien lisäyksestä ei näy mitään merkkejä, on välttämätöntä siirtää terveystarkastajien työ sinne, missä sillä on eniten vaikutusta kansanterveyteen: toimistotyöstä kenttävalvontaan.

Nykymallissa valvontakohteiden tarkastukset ovat harvassa mutta perusteelliset, mikä sopii vain teollisessa mittakaavassa toimiville elintarvikeyrityksille. Sen sijaan pienemmissä yrityksissä terveystarkastajien toistuvat valvontakäynnit ovat tehokkain toimintatapa ylläpitää elintarviketurvallisuutta.

Omavalvontasuunnitelman hyväksymisen harhaluulo

Elintarvikealan toimijan velvollisuus noudattaa HACCP-periaatteisiin perustuvia pysyviä menettelyitä, eli omavalvontaa, tulee EU:n elintarvikehygienia-asetuksen 852/2004 artiklasta 5. Omavalvontajärjestelmä on kuvattava kirjallisesti, pantava käytäntöön sekä pidettävä ajan tasalla.

Omavalvontasuunnitelman hyväksyminen on sen sijaan kansallinen vaatimus, josta voi luopua. Hyväksyminen istuu huonosti yhteen HACCP-periaatteiden kanssa, sillä näitä leimaa riskinhallintajärjestelmän jatkuva kehittäminen osana sen toimeenpanoa. Omavalvontasuunnitelma ei ole koskaan lopullinen, eikä sitä siksi voida hyväksyäkään.

Elintarvikelain hyväksymisvaatimuksen takana oli harhaluulo, että omavalvontasuunnitelman hyväksymisen liittäminen elintarvikehuoneiston hyväksyntään pakottaa toimijat perehtymään omavalvonnan toimivuuteen paremmin. Kävikin niin, että suurella vaivalla omavalvontasuunnitelmansa hyväksytyksi saaneet toimijat eivät enää viitsineet tai uskaltaneet niihin kajota, vaikka parannuskohteita ilmaantui käyttöönoton myötä.

Myöskään elintarvikevalvontaviranomaiset eivät ole osoittaneet halukkuutta jo hyväksyttyjen suunnitelmien uudelleentarkasteluun. Tuloksena on kymmeniätuhansia omavalvontakansioita, joiden aktiivisesta käytöstä ja jatkuvasta kehittämisestä yrityksissä voidaan vain uneksia.

Muut teemajutut samasta lehdestä :